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申论｜上海城市更新需赋能都市工业，要政策创新和模式优化

在全球创新版图重构的背景下，国际化大都市纷纷激活老城区空间潜力，探索“都市型、分布式、智能化”的产业升级新模式。都市工业，作为融合研发、设计、高端制造、数字经济的现代产业形态，其发展高度依赖人才、信息、资本和市场的高效聚合。上海中心城区正是承载这类高附加值、低环境影响产业的理想空间载体。深圳近年凭借城市更新赋能工业发展，工业总产值已超越上海，其经验深刻揭示了中心城区与都市工业协同发展的重要性。反观上海，城市更新对都市工业发展的关注与支持力度仍显不足，中心城区的独特价值亟待通过空间与制度的系统性更新来激活。

一、环视全球：“社区+产业”“老城+创新”成为新趋势

1.科技企业回归老城区。近年来，纽约、伦敦、西雅图、波士顿等国际大都市，通过推动城市更新，涌现了一批面貌焕然一新的科创集聚区，实现了很多技术、业态模式的融合创新。比如，纽约拥有5万家科创企业，是目前全美仅次于硅谷的创新集群，这些科创企业主要分布在曼哈顿区、皇后区和布鲁克林区等城市中心区域。伦敦集聚了英国一半的独角兽科技企业，其中老城区伦敦东区更新后成为具有影响力的创新集聚区，吸引了很多世界知名科技企业入驻。在上海市也有类似实践，比如，长宁区上海硅巷通过城市更新整合空间资源，街区范围内集聚科技类企业860余家；黄浦区将更新后的世博园区重新定为中央科创区，虹口区在北外滩中心商务区的功能基础上也提出了科创产业功能等。

2.轻型制造业嵌入商务社区。美国大都市开始改变原来的产业与社区分区布局的城市规划和土地利用政策，反而开始强调在城市中心地区创造更多的产业空间来适用于轻型、无污染的制造企业，并构建功能复合的多用途社区。2017年，美国城市制造业联盟提出了新的“工匠分区”方法，即为产生极少或没有振动、噪音、烟雾以及其它形式污染的轻型制造企业提供空间的土地使用导则，允许这些轻型制造业空间嵌入商务区、商业街或混合用途的社区内，从而平衡社区住房、公共服务设施空间与制造业发展需求。这为上海在中心城区发展设计驱动型、原型试制、柔性生产的都市工业提供了重要参考。

二、观察上海：城市更新对接都市工业存在短板

自2010年上海确立“总量控制、存量更新”的空间治理战略以来，通过盘活存量土地资源、优化空间利用效率，城市更新已成为中心城区培育和发展“都市工业”的核心载体与必经路径。然而，中心城区稀缺的土地资源、高昂的地价与租金，以及老旧物业改造升级的巨大投入，显著抬高了都市型企业的运营门槛和投资风险，构成了难以逾越的首要瓶颈。

与此同时，当前的城市更新实践在理念与机制层面仍深受上世纪90年代中心城区“去产业化”思维的深远影响与路径依赖。这种思维惯性，不仅体现在对传统制造业的简单疏解，更在于对现代都市工业内涵、价值及其与城市功能融合潜力的认识不足。中心城区高昂的空间成本与传统的“去工业化”理念相互叠加、彼此强化，共同导致了中心城区产业生态的单一化与浅层化，不仅加剧了中心城区与郊区在产业分工和价值链上的割裂态势，也深刻制约了产业空间与社区空间有机互动、共生发展的可能，最终严重制约了都市工业生态的韧性、活力与整体提升水平。具体体现如下：

1.城市更新整体思路中的“都市工业含量”不足

当前，本市城市更新从空间规划划分、政策分类等各方面强化了中心城区与产业的割裂，这与其他国际大都市强调中心城区“产业”融合的城市更新导向差异明显，不利于发挥中心城区的优势作用。

一是整体更新导向上，偏重宜居、生态、商业消费功能，导致前期大规模退出的二产空间主要转为商业，市场供应总量持续增长，最终部分区域出现空置率上升、租金下降的低效问题。

二是规划土地政策上，中心城区严格划分产业区块（“104”区块）与城市社区生活空间，过度强调用地管控精准化，忽视了产业发展所需的生活属性和社区属性，也忽视了城市社区对创新产业人群的吸引力和产业创新属性，抑制了空间融合创新的活力。

2.各区城市更新目标中的“都市工业嵌入”不足

当前，各区城市更新主要以提升生活品质、文化风貌，打造消费场景为导向，并未充分考虑都市型工业发展的需求。比如：黄浦区的城市更新定位为“全球城市功能的核心承载区”，主要目标是完善公共服务和公共空间、历史资源活化；静安区的定位是“迈向卓越的国际城区”，强调增加公园绿地，提高住区环境品质，打造历史风貌；徐汇将自身定位为“迈向卓越全球城市的典范城区”，中央活动区（商业商务活动区、文化游憩活动区）、历史风貌特色区和创新功能集聚区。只有长宁和杨浦明确提出将城市更新与都市工业发展相结合，比如长宁区提出四大城市更新行动计划，创新园区单独成为其中重要一类。

3.现有城市更新政策中，对都市工业所需产业空间保障力度不够

上海城市更新条件规定，通过城市更新实施规划调整必要增加的公共要素有四类，分别是：（1）公共绿地、广场、公共通道等公共空间；（2）文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等非营利性公共服务设施；（3）道路、公共停车场、公交场站等交通设施；（4）供应、环境卫生、消防等市政设施。可以看出，同样作为城市更新强制性的配置内容，深圳城市更新中配置内容包括创新性产业用房，而上海则未涉及，这直接导致都市工业发展所需的、可负担的优质空间供给无法从城市更新政策中得到保障。

三、他山之石：深圳探索都市型、分布式、智能化的都市工业

深圳通过前瞻性的城市更新策略，为都市工业在中心城区的生根发芽提供了关键支撑，其核心做法主要有两个：

1.借助城市更新，打造中心城区“硅楼”“硅街”“硅园”。深圳市福田区依托名校云集、医疗资源丰富、文化资源集聚，商业配套充足，交通出行便利的中心城区优势，强调城市更新与分布式科创空间、高端产业社区建设相结合，探索都市型、分布式、智能化的都市工业建设新模式：一是都市型，将环保型、小型化、高科技产业精准植入人口密集、资本集聚、配套成熟的中心城区，破解传统郊区制造业与创新要素分离的困境。二是分布式，是指创新创业者、高科技企业、研发机构等，不再集中于统一规划的园区之中，而是分散嵌入在大小不一、功能多元、各具特色的专业楼宇、老旧建筑、工业厂房、特色街区等多元空间，形成“处处可创新”的毛细网络。三是智能化，是指借助智能化系统，可以对分布散落的城市基础设施、生活配套设施等予以整合管理，最终实现创新者无障碍交互，实现全产业链、各园区智能化协同。

2.在城市更新中专门增加“创新型产业用房”类型。为满足创新型企业和机构发展都市工业的空间需求，深圳市政府要求在城市更新、产业用地提高容积率及其他土地规划调整项目中按一定比例配建创新型产业用房，包括办公用房、研发用房、工业厂房等。创新型产业用房原则上由政府主导建设并出租使用，租金价格原则上应比同片区同档次市（区）产业用房租金价格优惠30%－70%。《深圳市城市更新条例》中也明确要求“创新性产业用房作为强制配建内容”，自2012年至2022年，深圳已批全市城市更新项目实际土地移交率约为30%，落实创新性产业用房210万平方米，为深圳都市工业发展提供了有力的空间资源保障。

四、破局之道：城市更新赋能都市工业发展的对策建议

1.更新导向转型：重塑中心城区的创新产业价值

都市科技类企业选址与传统二三产业企业相比，需求不再仅着眼于土地面积和土地租金高低，而是更强调丰富的应用场景以及能否吸引到创新人才的精彩都市生活。而随着制造业为代表的产业向科技型、智能化、轻型化、数字化和环保型发展，它们与城市社区之间由原来的互相影响转变为共生融合的关系。对此，建议中心城区城市更新强调城市空间的弹性管理，一方面产业空间更新进一步推进多功能混合用地创新力度，引入城市社区生活配置功能；另一方面社区更新注重打造功能复合街区社区，在城市更新项目中鼓励零售商业和轻型都市制造业的引入。

2.更新政策创新：强化产业空间供给的制度保障

一是可借鉴深圳城市更新的做法，把创新性产业空间列入与公共服务设施配置同等重要的城市更新必要条件中，并提出一定弹性的配置比例。

二是可借鉴大波士顿地区的萨默维尔市轻型制造区，比如，允许对符合条件的建筑进行改造，用于满足具有创造性的轻型制造企业及由生产制造延伸出来的商业活动。而高层和中高层建筑开发，则要求保留至少5%的底层建筑面积用于“创意企业”，包括轻型制造和创意工作室。三是可参考纽约的特殊混合使用区，允许闲置旧厂房、办公室转向居住或都市轻工业，新开发项目可将居住用途及非居住用途的空间并排或置于同一建筑物内，并享受免审批的开发权利，促进居住与产业功能混合。

3.更新模式优化：激发各类主体的创新活力与可持续性

在重资产投入阶段，可借鉴深圳经验，在城市更新中充分发挥市场作用，具体分为两种模式：第一种为政府主导、开发商参与合作实施，但需要符合规定的开发商参与实施；第二种为市场主体，即开发商主导，这两种模式都可以有效减轻政府在城市更新实施中的财政压力。

在运营和空间价值提升阶段，可借鉴上海本地经验，进一步激发各类产权主体的创新性。比如长宁区的上海硅巷，一方面，以新微科技园公司为代表的具有科技创新资源的国有企业，借助政府推动街区整体更新的契机，通过自主更新、自主招商、自主运营的方式，将原有的闲置、低效产业转化成为科创企业及相关配套产业集聚的空间载体，探索形成了“产权激活+产业定位+物业更新+企业招商+孵化服务”全生命周期的城市更新运营模式。另一方面，华阳路街道作为基层管理服务主体，通过创新资产管理方式，党建联建、居民参与治理等方式，将自有物业更新为新型办公空间，帮助成长型科技企业落户。

（作者谷晓坤系上海交通大学国际与公共事务学院研究员，中国城市治理研究院国土空间治理中心主任）

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